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立法中的公众参与
www.lndjt.com 2014-12-15 来源:岭南文博院 浏览:2183
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    从我们国家来看,有两种方式,一种叫做直接民主,一种叫做间接民主。所谓直接民主,或者说是直接的选举,主要是在县、乡两级,直接通过选民,选举代表的方式,这就是直接民主,直接选民。我们在市一级,过去我们叫做地区,可以分成区的一些市,较大的市,在市一级、省一级和全国人大一级,我们都是通过间接民主。所谓间接民主就是下一级的代表来选举上一级的代表,一级一级的来,通过直接民主和间接民主两种方式。
    现在我们人民代表大会制度是间接的民主,全国人大代表有350万人,这是一个相当庞大的数字,从县、乡、市、省到全国人大,一共有350万人民代表。如果从全国平均来看,32万人一名全国人大代表,全国以32万人当中选1个人大代表。我们一般都是按照省,各个省有各个省的人大代表,通过选举,按照人口多少。比如说广东省的人口一亿,你就按照这个数字来摊派你有多少人大代表,就是按照这样的比例,这是现在的一种方式。
    另一种,我们有中国特色的制度,在人大当中又设立了一个常委会,比如说我们全国人大有将近3000名全国人大代表,但是全国人大常委会的委员有154名,从3000降到154名。一般来讲,154名常委会的委员从他的参政议政的能力来讲,要比全国人大代表更高一些,文化程度也要比全国人大代表更高一些,涉及到各个界别,相对来讲,他的知识层次要比较高,他的参政议政的能力也比较高,这是现实。
    与此相关的是什么问题?就是全国人大制定的法律,绝大部分是由全国人大常委会制定的,而不是全国人大制定的,不是3000名代表通过投票的方式来通过一部法律。也有,按照《宪法》的规定,全国人大只制定基本法律,像《刑法》、《民法》、《行政法》、《组织法》这样一些基本的法律,而大量的非基本法律或者说除了基本法律之外的法律都是通过全国人大常委会制定的。所以有的人就会提出这样的疑问,你说中华人民共和国的一切权力属于人民,人民通过全国人民代表大会、地方各级人民代表大会行使职权,但是,实际上只有极少数法律是全国人大制定的。我们做过统计,这几年通过全国人大所制定的法律,只有4%是全国人大大会上通过的,剩下的95%以上都是全国人大常委会,也就是154个委员再加上12名全国人大的委员长、副委员长,是这160多人在制定的,他们实际上在行使中国的立法权、全国人大的立法权。
    这可能就是一个矛盾,你说一切权力属于人民,通过人民代表大会,但是又不是人民代表大会在行使立法权,而是人大的常委会在行使的立法权,这个怎么解释,人民的立法权是不是就成了一个空的东西。
    起码有这么两个原因,为什么把主要的立法任务放在全国人大常委会,一个就是会期的原因。全国人大每年开一次会,每年3月两会同时召开,每年就这么一次会,你把这样大规模的、繁重的立法任务放在全国人大是不现实的。我们现在一个法案要七审、六审、四审、五审才能通过,你要放在全国人大,那意味着4年、5年、6年、7年,甚至到8年。《物权法》通过的时候审了8次,开8次会议,那就是8年,你要通过这么一部法律你等8年,黄花菜都凉了,不可能的事。所以,把立法任务放到了全国人大常委会,作为一个常设的机构,他代行全国人大的职权,这是一个主要的原因。再一个原因,3000名的代表达成了一个一致的意见和160多名常委会的委员和副委员长达成一致的意见,这种难易的程度也是显而易见的。
公众参与的形式
    在现行体制下,我们不说全国人大怎么改革,全国人大常委会怎么改革,我们在现行体制下,按照我们现在的《宪法》和《立法法》的框架,我们公众参与的形式是什么?
    主要有三种:
1、听证会;
2、论证会;
3、座谈会。
   主体是全国人大或者全国人大法律工作委员会来召开,在制定某项法律的时候他来召开听证会、论证会和座谈会。
    听证会这种形式主要指的是什么?就是立法机关召开一个会议,吸收这个法律相关的利益相关人来参加。现在全国人大正在讨论制定《反家暴法》,妇联组织、工会组织都是属于相关的人,这样一些组织的人,比如说有些受害的妇女或者儿童,还有男性的一些议员,他们都可以来参加,利益的相关人。比如说《道路交通安全法》,比如说交通管理部门,我们的行人,我们的司机等等相关的人都要参加,也就是听不同的利益群体他们的意见,制定某项法律一般是采取这种形式,这是非常普遍的一种形式。
    但是现在的问题是什么?听证会,从起源来讲,西方国家采取立法听证会形式的时候,不是立法机关本身出面,而是由议会的议员来出面,因为他负责提供一个议案,并不是立法机关提供议案。因此,议员去听不同的利益群体的意见。但是听利益群体意见的时候,他们有一个形式,所谓院外压力集团,也就是说某一种声音,比如说涉及到某一些大的公司的利益,他就通过某种游说的形式制定对他有利的一种法案。议会外面有个走廊,他们就在走廊外面示威,去呼喊,把声音喊出来,让参与会议的人听到。相对来讲,他们的利益相关人、利益群体的组织相对来讲是比较成熟的,比较健全的,这和西方实行的是一种多党制有着密切的关系。某一个事情有反对的,有支持的,也有中立的意见,当听取不同利益群体意见的时候,固有的一种利益格局、利益组织能起的作用。
    现在中国的问题是,在中国这样一种利益群体在我们现在这样一种组织结构或者说中国共产党领导的,或者说工会组织,主要是一种官方工会的情况下是否可行,或者说在什么程度上我们能采取,在什么程度上我们又不能采取?可能这是问题的关键。总之,我们要发展,可以借鉴西方的经验,但是必须适合中国的国情。这是听证会。
    论证会的形式,论证会和座谈会没有特殊的利益群体的阴影,比如说有关专家学者的意见他要听,有的时候涉及到某一个方面的问题的时候,他会听某一个方面的法律专家或者某一个问题的技术专家们的意见。同时,专家意见的时候,有时候既听法律专家的,也听有关问题的技术专家的意见。这是公众参与听证会、论证会、座谈会这三种形式。
    4、公布草案,征求意见
    另一种形式,无论是听证会、论证会还是座谈会,参加的人毕竟是有限的,十几个,几十个,也就是这种水平,所以,更主要的是采取一种公布草案,征求意见。也就是法律要制定了,制定之前他会把草案公布,通过网络等形式公布,公众有什么意见可以反馈,这是最主要的一种形式。这种形式实际上我们在1954年制定《宪法》草案就曾经公布了,征求了非常广泛的意见。
    改革开放以后比较明显的是我们在2005年制定《物权法》的时候公布草案。大家知道《物权法》涉及到财产的归属问题,首先涉及到财产来源的合法性的问题,所以当时引起的争论非常大。后来像第一桶金等等的问题要不要追究?当所有权来历不清的时候你怎么做?像这些问题,争论非常大,也就是改革本身要做出什么样的评价,尤其是物权这些方面,争论非常大。而且讨论也创造了中国立法史上通过次数最多的一个记录,全国人大常委会讨论了7次,开了7次人大常委会,最后仍然是你有你的意见,我有我的意见,观点非常冲突。以至于全国人大法工委的领导直接到了一线,而且学者的争论也很大,甚至涉及到是否要坚持社会主义的问题上,全国人大法工委的领导同志直接到教授家里去征求他们的意见。即使到这样,仍然众说纷纭,意见很大,而且社会陷入一种撕裂的状态。最后到8审,因为《物权法》属于基本法律,要通过全国人大通过,而不是全国人大常委会,这是拿到大会上去的,还是意见分歧,意见非常大。最后中央做工作,党中央,全国人大的党组专门把属于共产党的全国人大代表召集起来,说中央已经讨论了,作为共产党员,你们应该尊重中央的意见,在这种情况下《物权法》才获得了通过,到07年的时候通过了《物权法》。
    但是从此之后,也是一个非常重要的经验,自《物权法》草案通过之后,以后历届的全国人大常委会通过法律的时候,几乎无一例外,所有的法律都事先公布,征求意见。比如现在我们在讨论立法法的修正案,我们在讨论《反家暴法》,你们到全国人大的网上看,所有的草案都有,各种各样的意见。《物权法》当时搜集了18万意见。后来又有燃油附加税,还有交通问题,汽车税的,还有关于个人所得税的起征点,到底是800块钱还是多少钱,争论的意见更大。你想想起征点在公众眼中,起征点越高,广大群众的意见越多,越支持,所以这里面也都涉及到许许多多和老百姓自身的利益、生活息息相关的一些草案,征求了大量的意见,效果也是非常好的。
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